PARTIDOS POLÍTICOS E PROGRAMAS DE COMPLIANCE

por Loyse Aracelli Silva Rocha Vieira*

Partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado destinadas a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal. Assim explicita o art.1º da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995. [2]

Observadas as disposições constitucionais e as que a referida lei menciona, os partidos são livres para fixar, em seu programa, seus objetivos políticos e para estabelecer, em seu estatuto, a sua estrutura interna, organização e funcionamento. [3] Também reporta em seu art. 15 que o Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre direitos e deveres dos filiados (inc. III); fidelidade e disciplina partidárias, processo para apuração das infrações e aplicação das penalidades, assegurado o amplo direito de defesa (inc.V).

Em 1º de novembro de 2017, o Projeto de Lei do Senado, PLS nº 429/2017 [4], de autoria do Senador Antônio Anastasia (PSDB/MG), despachado em decisão terminativa à Comissão de Constituição e Justiça, propôs alterações à Lei n º 9.096/1995, dispondo sobre partidos políticos, regulamentando os arts. 14, § 3º, inciso V e 17, da Constituição Federal [5], a fim de aplicar aos partidos políticos as normas sobre programa de integridade[1].

O referido Projeto de Lei iniciou um importante debate para o cenário político nacional, destacando que o Estatuto do partido deve prever a existência de programa de integridade, estabelecendo que este consiste, no âmbito de um partido político, no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, controle, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, inclusive estendidas a terceiros, com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados ou atribuídos ao partido político, nos termos do seu art. 37-B.

O próprio texto do PLS nº 429/2017 alerta para adoção de programa de compliance pelos partidos políticos mostrando um caminho inexorável no plano legal. A adoção de programa de compliance por parte das agremiações partidárias demonstrará a seus filiados (e, sobretudo, à população brasileira) o compromisso dessas entidades com os valores éticos pelos quais se pautam, mormente em tempos onde se tem exaltado a relevância da transparência, accountability e maior diálogo com a população.

Dessa forma, o Projeto de Lei em análise apresenta buscar com a aplicabilidade de um programa de integridade (ou compliance) aos partidos políticos o estabelecimento de maior transparência, consolidando a imagem dos representantes eleitos pelo povo através das boas práticas, ética, coerência e compromisso ante o processo democrático, tratando-se de uma ferramenta essencial para que os partidos alcancem a autopreservação dos seus valores intangíveis e fazendo-os repercutir efetiva e diretamente na atuação da sua liderança e na formulação das próprias plataformas políticas. [6]

O Estatuto do partido deve prever a existência de um programa de integridade que será avaliado quanto a sua existência e validade, seguindo rigorosos parâmetros como comprometimento da alta direção de todos os órgãos do partido; padrões de conduta, código de ética, política e procedimento do programa direcionados a todos os filiados, colaboradores, administradores e terceiros, independentemente de cargo ou funções exercidas; registros contábeis refletindo de forma completa e precisa todas as transações do partido; estrutura de controle interno a garantir segurança da realização dos objetivos operacionais; edificação da auditoria interna amparada em avaliação independente e objetiva assegurando a confidencialidade dos relatórios e demonstrações financeiras do partido; canais de denúncia para colher reporte de possíveis irregularidade, sendo necessária ampla divulgação e treinamento com fito na boa utilização da ferramenta por parte de todos os stakeholders[2], garantindo proteção a denunciantes de boa-fé, inclusive mediante o sigilo da identidade; diligências apropriadas para contratação; revisão periódica e monitoramento continuados do programa de integridade; realização de diligências apropriadas quanto às doações recebidas e consideradas de alto valor com parâmetros a serem estabelecidos em resolução do Tribunal Superior Eleitoral entre outros pontos importantes a compor um programa de compliance robusto e eficaz [7].

O PLS[3] objetiva detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados ou a ser atribuídos ao partido político, além de previsão expressa, constatada a falta de efetividade ou inexistência do programa de integridade pela Justiça Eleitoral e a partir de representação formulada nos termos do art. 96 da Lei nº 9.504/97 [8], fica o partido sujeito às seguintes sanções: (a) no caso de falta de efetividade, suspensão do recebimento do Fundo Partidário, pelo período de 3 (três) a 12 (doze) meses; (b) no caso de inexistência, suspensão do Fundo Partidário pelo período de 12 (doze) meses, sendo legitimados para propor representação o Ministério Público e os Partidos Políticos.

A adoção de programas de integridade por partidos políticos representa uma mudança na forma como as agremiações partidárias demonstram seus valores a seus filiados e a sociedade, amparados em atitude ética, fortalecimento de fiscalização eleitoral e respeito aos valores republicanos, objetivando maior controle interno em relação às suas práticas e atividades típicas de maior vulnerabilidade, tais como: operações de fusão e incorporação das agremiações partidárias; contratação de terceiros (fornecedores, prestadores de serviço, agentes intermediários e associados); gastos do partido considerados de maior vulnerabilidade quanto à irregularidades; e recebimento de doações de alto valor, consoante o PLS[4] em epígrafe.

O apetite ao risco[5] dessas atividades típicas realizadas pelos partidos políticos deve ser levado em conta, sendo desejável o estabelecimento de limites com o objetivo de manter a exposição aos riscos diversos em conformidade com o tolerado na Declaração de Apetite a Risco, documento este a constar no Estatuto das agremiações partidárias (quanto maior exposição ao risco, mais cautela deve ser adotada) e o quanto de incertezas são admissíveis para atingirem seus objetivos e valores, indicando a opção de tratamento adequado para gerenciamento dos mesmos.

A cultura de transparência promovida pelos mecanismos do compliance fornecem resultados benéficos, tanto materiais (coibindo e prevenindo atos ímprobos; reduzindo custos com demandas judiciais desnecessárias, por exemplo) quanto imateriais (boa imagem do Partido Político, promoção da transparência e a conformação de uma cultura de ética tão necessária à Governança Pública), e estando mais uma vez em ano de eleições, o tema merece maior divulgação e debate, haja vista a grande quantidade de escândalos de corrupção e lavagem de dinheiro envolvendo nomes de políticos, assessores, prestadores de serviços ligados a várias siglas da Política Nacional noticiados diariamente pela mídia.

Conforme o processo eleitoral se aproxima, é possível constatar como um programa de integridade é essencial para o fortalecimento dos princípios republicanos e valores que são pilares do Estado de Direito como democracia, liberdade e justiça; tendo em vista nas últimas eleições em 2018 candidatos terem sido eleitos, utilizando especialmente as redes sociais, balizando como compromisso com seus eleitores propostas de reforma política, combate à corrupção, entre outros valores de anseio social.

Diante desse cenário, identificamos que as agremiações políticas devem fiscalizar com maior rigor, no sentido de diligenciar sua contabilidade e destinação de recursos, bem como financiamento dos candidatos, a fim de evitar utilização indevida dos recursos, prejudicando imagem e credibilidade do partido.

Ainda sob a ótica partidária, um robusto programa de compliance viabiliza códigos rígidos de conduta, implicando em gerenciamento rigoroso na prestação de contas, teto de gastos, regras bem definidas para propaganda eleitoral, condições de pré-candidatura, inelegibilidade, militância, registro de candidaturas, entre outros.

Não há que se falar em programa de compliance inadequado a realidade de legendas com menor representação nacional, mas sim levar-se em conta cada partido e seu respectivo estatuto de agremiação partidária, de forma individual e peculiar, estruturar programa de integridade associado à sua necessidade e ao apetite a risco envolvido. Destacar e priorizar argumentos desencorajadores tais como “onerosidade dos programas de adequação” não é postura sábia; mais caro é ignorar o tema e prevaricar quanto aos desvios financeiros e de conduta dos políticos. Faz-se preciso fortalecer a Política Nacional trazendo à baila alterações a Lei nº 9.096/1995, como o Projeto de Lei nº 10.219/2018 [9] já em tramitação na Câmara - proveniente do PLS nº 60/2017 [10], dispondo sobre responsabilidade objetiva[6] dos partidos políticos pela prática de atos contra a administração pública e para estabelecer que, na aplicação de penas, seja considerada a existência de mecanismos internos de compliance.

Do mesmo modo, não devem ser consideradas alterações com amparo na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013 - que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências) [11]; por julgarmos que partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado, que carecem de tratamento específico, mormente as atividades típicas que realizam e para evitar subterfúgios que, sendo estes – os partidos politicos - tratados por analogia pela Lei Anticorrupção não venham desvirtuar o propósito de previsão de programas de compliance realmente efetivos e robustos explicitados no Projeto de Lei do Senado em epígrafe.

O PLS nº 429/2017 propõe uma verdadeira mudança no âmbito dos Partidos Políticos, respeitando a independência das legendas partidárias, obrigando a criação de programas de integridade efetivos, inclusive impondo sanções como a suspensão de recebimento do fundo partidário para casos de inobservância a Lei.

O Senador Antônio Anastasia, justifica no próprio texto do PLS, a indispensabilidade de se aprovar um programa efetivo de integridade para partidos políticos afirmando que o Projeto de Lei, além de estar alinhado às normas internacionais e estrangeiras mais avançadas em termos de políticas de compliance, atesta inclusive que o mesmo não fere o mandamento constitucional de autonomia do partido político na definição de sua estrutura interna. Nas palavras do insigne Senador, trata-se, na verdade, de mecanismo de autocontrole que, além de acautelar os riscos de sanção por atos delituosos dentro da estrutura partidária, vai ao encontro dos princípios balizadores de sua existência, com o escopo maior da preservação do próprio regime democrático.

Ao que parece, é um Projeto de grande envergadura e de interesse de toda a sociedade, porém o mesmo encontra-se sobrestado no Plenário do Senado Federal, desde 16 de janeiro de 2020 aguardando inclusão em Ordem do dia para discussão em turno único, demonstrando falta de interesse político; e que necessita ser retomado com a devida urgência e seriedade pelo Congresso Nacional, sendo importante ainda que lhe sejam acrescidas sanções rígidas no combate às FAKE NEWS[7] e a imposição de vedação ao uso de “bots” (“robôs”- os bots são aplicações autônomas que rodam na Internet enquanto desempenham algum tipo de tarefa pré-determinada. (...) Essa tecnologia tem ganhado ainda mais importância e impacto com as redes sociais, principalmente, relacionadas com fraudes e até movimentos capazes de influenciar eleições. [12]), corrompendo a disputa eleitoral com o compartilhamento de notícias falsas, causando danos à reputação, imagem e credibilidade de legendas e políticos, assessores, colaboradores, prestadores de serviços, financiamento de campanhas e de candidatos entre outros. “O crescimento da ação concertada de robôs representa, portanto, uma ameaça real para o debate público, representando riscos, no limite, à democracia', ressalta o diretor da DAPP/FGV, Marco Aurelio Ruediger.” [13] Pontos estes que merecem destaque e maior gerenciamento dentro de um programa de integridade eficiente.

O autor do PLS nº 429/2017 enfatiza oportunamente no próprio texto do Projeto de Lei em análise, que a Constituição Federal institui aos partidos políticos limitações e mecanismos de controle pela Justiça Eleitoral para seu regular exercício e prossegue sustentando que a legislação deve garantir não apenas o direito de igualdade de concorrência democrática entre os partidos políticos, mas envidar esforços para práticas lícitas e corretas na aplicação de recursos e na condução ética da atividade político-partidária.

Isto posto, é necessário debater o PLS em epígrafe e alterações cabíveis, para atender aos anseios da nossa sociedade por entendermos a impossibilidade e descabimento ante os gestores públicos, pessoalmente ou nas pessoas de suas legendas partidárias, munidos de autonomia, cometerem práticas ilícitas, fraudulentas, corruptas. Um programa de compliance realmente eficaz fomenta a cultura da ética dentro das agremiações políticas, da responsabilidade com a coisa pública, transparência e credibilidade com o processo eleitoral, além de respeito ao cerne da democracia – o povo.

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[1]“Programa de integridade é um programa de compliance específico para prevenção, detecção e remediação dos atos lesivos previstos na lei 12.846/2013, que tem como foco, além da ocorrência de suborno, também fraudes nos processos de licitações e execução de contratos com o setor público.” Disponível em <https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/integridade/arquivos/programa-de-integridade-diretrizes-para-empresas-privadas.pdf>. Acesso em: 12 ago 2020. [2] “Stakeholder é um termo da língua inglesa que tem como significado "grupo de interesse". Fazem parte deste grupo pessoas que possuem algum tipo de interesse nos processos e resultados da organização”. Disponível em <https://www.dicionariofinanceiro.com/o-que-sao-stakeholders/>. Acesso em: 12 ago 2020. [3] Projeto de Lei do Senado. [4] Idem. [5] “O apetite ao risco se refere a quanto de risco uma organização esta disposta a correr para atingir seus objetivos.” Disponível em < https://advisera.com/27001academy/pt-br/blog/2014/09/10/apetite-ao-risco-e-sua-influencia-na-implementacao-da-iso-27001/>. Acesso em: 12 ago 2020.

[6] Independente de comprovação da culpa do agente. [7] ‘“fake news”, expressão não muito propriamente traduzida por “notícias falsas”’. Abboud, Georges. Fake news e regulação . Edição do Kindle.

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[2] BRASIL. Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995. “Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal.” Disponível em : http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9096.htm. Acesso em 29 jul.2020.

[3] Art. 14. Observadas as disposições constitucionais e as desta Lei, o partido é livre para fixar, em seu programa, seus objetivos políticos e para estabelecer, em seu estatuto, a sua estrutura interna, organização e funcionamento.

[4] BRASIL. Projeto de Lei do Senado nº 429/2017, publicado no DSF em 02 de novembro de 2017. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/131429. Acesso em 29 jul.2020.

[5] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. “CAPÍTULO IV-DOS DIREITOS POLÍTICOS .Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: (...) § 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei: (...) V - a filiação partidária; (...)CAPÍTULO V-DOS PARTIDOS POLÍTICOS Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - caráter nacional; II - proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; III - prestação de contas à Justiça Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.” Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 29 jul.2020.

[6] Fragmento ipsis litteris do texto do PLS nº 429/2017. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/131429. Acesso em 29 jul.2020.

[7] Fragmento ipsis litteris do texto do PLS nº 429/2017. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/131429. Acesso em 29 jul.2020.

[8] BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. “Estabelece normas para as eleições”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9504.htm. Acesso em 30 jul.2020.

[9] BRASIL. Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 10.219/2018. “Altera a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, para dispor sobre responsabilidade objetiva dos partidos políticos pela prática de atos contra a administração pública e para estabelecer que, na aplicação de penas, seja considerada a existência de mecanismos internos de compliance.” Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2174924. Acesso em: 31 jul. 2020.

[10] BRASIL. Projeto de Lei do Senado nº 60/2017. “Altera a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, para aplicar aos partidos políticos as normas legais sobre responsabilidade objetiva e compliance e estimular no plano interno código de conduta e programa de integridade e auditoria.” Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/128349. Acesso em 31 jul.2020.

[11] BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. “Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências.” Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm. Acesso em 30 jul.2020.

[12] GARRETT, Filipe. O que é bot? Conheça os robôs que estão 'dominando' a Internet: Entenda o que são e como funcionam os robôs da Internet que automatizam tarefas. Disponível em: https://www.techtudo.com.br/noticias/2018/07/o-que-e-bot-conheca-os-robos-que-estao-dominando-a-internet.ghtml. Acesso em 31 jul.2020.

[13] RUEDIGER, Marco Aurélio. Os robôs nas redes sociais. Disponível em: http://dapp.fgv.br/artigo-os-robos-nas-redes-sociais/. Acesso em: 31 jul.2020.

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* Loyse Aracelli Silva Rocha Vieira - Consultora da CLAT Compliance. Compliancer com Formação em Compliance Anticorrupção pela LEC. MBA em Controladoria, Auditoria e Compliance UNP. Mediadora Extrajudicial certificada pela Câmara de Conciliação, Mediação e Arbitragem (CCMEAR). Pós-graduanda em Mediação e Gestão de Conflitos UNI-RN. Certificação Internacional em Liderança sob orientação do Prof. DANIEL GOLEMAN pela Key Step Média e Administradores.com. MBA em Liderança, Inovação e Gestão 4.0 da PUCRS. Membro do Grupo Compliance Nordeste, membro do Grupo de Estudos em Arbitragem e Mediação Empresarial do UNI-RN (GEAME UNI-RN)/Pesquisa.